REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2011 de 2025

 

Referencia: ICC-5175

 

Asunto: conflicto aparente de competencia en materia de acción de tutela, suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid (Cundinamarca) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Facatativá (Cundinamarca)

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, así como en cumplimiento de lo dispuesto por el literal e) del artículo 5° de su reglamento interno[1], profiere el presente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES Y ACTOS PROCESALES

 

1.                 Demanda de tutela

 

1.       El 21 de julio de 2025, un grupo de ciudadanos identificados como los “deportistas de tiro con arco de Madrid, Cundinamarca”, junto con sus familiares, presentaron una acción de tutela contra la Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos, la Secretaría de Educación y el Municipio de Madrid (Cundinamarca). Alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales al deporte, a la recreación, al espacio público y a la educación física. En su solicitud, pidieron que las entidades demandadas retiraran del Parque Múltiple y Recreativo Guatemala los materiales de construcción y vehículos oficiales en desuso allí almacenados, y que se les garantizara la posibilidad de practicar tiro con arco en condiciones adecuadas dentro del campo destinado a esta disciplina en dicho parque[2].

 

 

2.                 Declaraciones de falta de competencia

 

2.       El asunto fue asignado al Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid, autoridad judicial que, en informe secretarial de radicación del 21 de julio de 2025, no lo ingresó al despacho como una tutela[3], sino como una acción popular[4], a pesar de que en el soporte de radicación de la Rama Judicial figurara como una acción de grupo[5].

 

3.       Posteriormente, mediante auto del 22 de julio de 2025, el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid señaló que lo solicitado por los demandantes pretendía hacer efectivo el derecho establecido en la Ley 1676 del 20 de agosto de 2013, modificada parcialmente por el Decreto 1835 de 2015. A juicio del despacho, dicho derecho no había sido reglamentado por la autoridad competente (el municipio de Madrid, Cundinamarca, a través de su Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos), por lo que concluyó que no se trataba de una acción popular y que lo que correspondía era, nuevamente, adecuar la demanda a una acción de cumplimiento como mecanismo adecuado para la protección de los derechos invocados por el grupo de ciudadanos[6]. En este sentido expuso que:

 

“Al respecto de la protección invocada en esta acción, los accionantes se quejan de la falta de solución requiere únicamente voluntad política de la SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS PÚBLICOS para su implementación, representando una oportunidad de mejora para todas las partes involucradas, sin afectar los derechos de los DEPORTISTAS DE TIRO CON ARCO DE MADRID CUNDINAMARCA Y SUS FAMILIAS, y mucho menos de los NNA estudiantes del I.E.D. Tibaitatá, para el fomento de actividades como la que refiere en su escrito, el que como se puede establecer por este juzgado, es un derecho de grupos específicos, no susceptibles de ser protegidos mediante la acción de tutela, porque aunque si pueden llegar a afectar de los individuos en particular, tienen que ser protegidos por mecanismos como la acción de cumplimiento”[7].

 

4.       En virtud de estas consideraciones, declaró que carecía de competencia para conocer de la solicitud y remitió el asunto a los juzgados administrativos de Facatativá (Cundinamarca), en virtud del artículo 51[8] de la Ley 472 de 1998, que asigna el conocimiento de dichas acciones a los jueces administrativos y civiles del circuito.

 

5.       Por reparto, la acción fue asignada al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Facatativá, autoridad judicial que, mediante auto del 24 de julio de 2025, se abstuvo de asumir el conocimiento del asunto y devolvió el expediente al Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid. Indicó que los accionantes instauraron una acción de tutela y, de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional[9], no es posible que un juez de tutela transforme o adecúe la demanda bajo el pretexto de que los derechos invocados no son fundamentales sino colectivos[10].

 

6.       El 30 de julio de 2025, el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid remitió el expediente al Consejo de Estado, con la finalidad de que conociera del “presente conflicto negativo entre la jurisdicción contenciosa y la jurisdicción civil”[11].

 

7.       El 31 de julio de 2025, la Secretaría General del Consejo de Estado remitió a este tribunal el expediente, con el propósito de que se dirimiera el conflicto negativo de competencias suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

8.       El 4 de agosto de 2025, la Secretaría General de esta Corte radicó el expediente bajo el CJU-6968 y, luego, el 2 de septiembre del mismo año, la Sala Plena asignó su conocimiento al despacho del magistrado Vladimir Fernández Andrade para su revisión.

 

9.       En auto del 24 de septiembre del 2025, el magistrado Vladimir Fernández Andrade le ordenó a la Secretaría General de la Corte Constitucional anular la radicación del expediente CJU-6968 para que le diera trámite al asunto como un conflicto de competencia en materia de tutela ICC, al no existir duda de que lo promovido por los accionantes, desde el inicio, correspondía a una acción de tutela. Puntualmente, se argumentó que la acción fue instaurada como una acción de tutela con el fin de proteger los derechos fundamentales de los accionantes, el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid decidió adecuar la acción de tutela a una de cumplimiento y lo remitió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Facatativá suscitó el conflicto de competencia en materia de tutela porque el caso debió tramitarse por la vía de esa acción constitucional y no variar su curso[12].

 

10.   En sesión de Sala Plena del 15 de octubre de 2025, fue repartido el expediente al magistrado ponente y aquel ingresó a ese despacho el 16 de octubre de la misma anualidad, bajo la referencia de un conflicto de competencia en materia de tutela (ICC). 

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

11.   La Corte Constitucional ha reiterado que, por regla general, la resolución de conflictos de competencia en materia de acción de tutela corresponde a las autoridades judiciales previstas por la Ley 270 de 1996[13]. Asimismo, ha sostenido que esta Corporación tiene competencia residual para dirimir tales conflictos en los casos frente a los que la precitada ley no prevea cuál es la autoridad competente para resolverlos[14].

 

12.   Por ello, en esta oportunidad la Corte Constitucional dirimirá el conflicto de competencia considerando que (i) la Ley 270 de 1996 no prevé una autoridad encargada al efecto, en la medida en que las autoridades en conflicto no comparten un superior jerárquico común y (ii) ambas autoridades integran funcionalmente la jurisdicción constitucional[15].

 

2.                 Factores de competencia en materia de tutela[16]

 

13.   La Corte Constitucional ha reiterado que existen tres factores de competencia en materia de tutela, a saber, (i) territorial: son competentes a prevención los jueces con jurisdicción en el lugar donde ocurrió la violación o amenaza, o donde se producen sus efectos^[17]. (ii) Subjetivo: se aplica a casos de acciones de tutela contra los medios de comunicación y contra las autoridades de la jurisdicción especial para la paz^[18]. (iii) Funcional: únicamente pueden conocer de la impugnación de una sentencia de tutela las autoridades judiciales que sean los “superiores jerárquicos correspondientes”^[19].

 

3.                 Controversia en cuanto a la naturaleza jurídica de la acción constitucional

 

14.   En primer lugar, esta Corporación ha conocido casos de conflictos de competencia originados en demandas que, en su oportunidad, fueron formuladas como acciones distintas de la tutela y en las que el juez de conocimiento decidió adecuar su trámite al del amparo constitucional, por estimar que, en realidad, se trataba de una solicitud de protección de derechos fundamentales en el marco de este último mecanismo judicial[20].

 

15.   En dichos eventos, la Corte ha establecido que debe identificarse cuál es la acción de la que se trata, con el propósito de establecer la autoridad judicial competente para resolver la controversia relativa al conocimiento de la misma. Concretamente ha señalado que en tales conflictos debe prevalecer la esencia de la acción de tutela en virtud de la primacía del derecho sustancial sobre las formalidades, cuando se advierte que en el caso bajo examen hay una vulneración de derechos fundamentales del peticionario[21].

 

16.   En segundo lugar, la Corte Constitucional ha señalado que cuando las autoridades judiciales involucradas tienen diferencias respecto de la naturaleza de la acción constitucional interpuesta, se deben aplicar las siguientes reglas:

 

“(i) En primer lugar, la Corte Constitucional debe determinar si la acción interpuesta por los peticionarios es, en realidad, una acción de tutela. En caso afirmativo, deberá asignar el conocimiento del expediente a quien tenga la competencia para tramitar el amparo constitucional.

 

(ii) Si se trata de una acción constitucional distinta de la tutela, la Corte debe remitir el proceso a la autoridad encargada de resolver el conflicto de competencia respectivo.

 

(iii) Cuando los peticionarios han presentado una acción de tutela, el juez constitucional tiene prohibido transformar o adecuar la demanda bajo el pretexto de que los derechos invocados no son fundamentales sino colectivos. En tales casos, la autoridad judicial a la cual se le asignó el conocimiento del proceso deberá decidir la solicitud de amparo constitucional formulada.

 

(iv) Finalmente, la ley no ha permitido que los jueces que conocen de una solicitud de habeas corpus puedan adecuar el trámite de dicho mecanismo judicial al de otra acción constitucional”[22].

 

17.    Sumado a lo anterior, es indispensable aclarar que la Corte Constitucional también ha establecido que cuando una persona formula una acción de tutela, “no es pertinente ni admisible que un juez de amparo transforme las pretensiones del demandante y modifique el tipo de acción invocada so pretexto de que los derechos invocados no tienen categoría fundamental[23].

 

18.   En este sentido, de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política el funcionario judicial “debe entrar a estudiar y decidir [la acción de tutela], bien sea en el sentido de declararla improcedente, negarla o concederla, según sea el caso, sin que pueda válidamente abstenerse de imprimirle el trámite respectivo”[24].

 

4.                 Caso concreto

 

19.   Se configuró un conflicto aparente de competencia. En el caso materia de análisis se presentó un debate entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Facatativá frente a la naturaleza de la acción constitucional presentada por el grupo de ciudadanos identificados como los “deportistas de tiro con arco de Madrid, Cundinamarca”.

 

20.   Por una parte, la primera autoridad judicial adujo que se trataba de una acción de cumplimiento[25], en la medida en que lo pretendido por la parte accionante es el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1676 de 2013 (modificada parcialmente por el Decreto 1835 de 2015), al considerar que no ha sido regulada la materia debatida por la autoridad competente, esto es, el municipio de Madrid – Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos. Por otra parte, la segunda autoridad en disputa sostuvo que no es posible que un juez de tutela adecúe una demanda bajo el argumento que los derechos invocados no son fundamentales, sino colectivos.

 

21.   De este modo, corresponde a esta Sala considerar lo decidido por el despacho del magistrado Vladimir Fernández Andrade en cuanto identificar si la acción interpuesta corresponde, en efecto, a una tutela o a otro tipo de solicitud conforme la jurisprudencia citada (§ 16) y los hechos relevantes del caso (§ 1 – 9).  

 

22.   Como primera medida, es importante advertir que el escrito presentado por los accionantes solicita tutelar los derechos fundamentales de los “deportistas de tiro con arco de Madrid, Cundinamarca” e identifica la presunta vulneración de los derechos al deporte, a la recreación y a la educación en conexidad con la prevalencia de los derechos de los menores de edad.

 

23.   En ese sentido, del expediente se desprende que la pretensión principal de los actores no consiste en exigir el cumplimiento de una norma o acto administrativo (como lo presupone la acción de cumplimiento), sino en obtener la protección inmediata y efectiva de derechos fundamentales cuya presunta afectación se presenta de manera actual y continuada, por la intervención en el campo de tiro con arco del Parque Múltiple y Recreativo Guatemala.

 

24.   La Corte Constitucional ha señalado que cuando una persona formula una acción de tutela, no es pertinente ni admisible que un juez de amparo modifique el tipo de acción invocada bajo el argumento de que los derechos alegados no son de naturaleza fundamental, o que existen otros mecanismos judiciales disponibles. En estos casos, el juez debe tramitar y decidir la solicitud conforme al artículo 86 de la Constitución Política, aun cuando concluya que la acción es improcedente o infundada.

 

25.   Al respecto, esta Corporación ha sostenido que los derechos al deporte, la recreación y la práctica del ejercicio físico se encuentran en el capítulo de los derechos sociales, económicos y culturales y tienen naturaleza fundamental y autónoma, además que se relacionan estrechamente con el libre desarrollo de la personalidad, la salud, la libre asociación, la educación y el trabajo[26].

 

26.   En el caso sub examine, los accionantes alegan que las decisiones de la Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos de Madrid (Cundinamarca), al modificar el uso del terreno donde funcionaba el campo de tiro con arco, vulneraron derechos fundamentales individuales y colectivos de protección reforzada, especialmente los derechos de los niños y jóvenes deportistas que integran la escuela de formación del Instituto de Deportes de Madrid. La afectación descrita (la ocupación del escenario deportivo con materiales de construcción y vehículos en desuso) no constituye una inconformidad urbanística, sino una presunta restricción directa y permanente al ejercicio de derechos fundamentales.

 

27.   Así, la finalidad del amparo se planteó desde el inicio por los accionantes, y no se circunscribe a reclamar la ejecución de una norma legal o de un acto administrativo, sino a cesar la presunta vulneración de derechos fundamentales ocasionada por actuaciones u omisiones administrativas que afectan directamente a un grupo identificable de personas. Este elemento es determinante para concluir que la solicitud tiene la naturaleza de acción de tutela, que por tanto no podía ser readecuada por el juzgado de conocimiento inicial, como lo señaló el auto de ponente que readecúo el trámite ante esta corporación.

 

28.   En consecuencia, el conflicto negativo suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Facatativá no versa sobre la competencia por razón del territorio o por el sujeto demandado, sino sobre la calificación jurídica de la acción interpuesta. En estos casos, conforme al Auto 157 de 2007, la Corte Constitucional debe establecer la verdadera naturaleza de la acción y definir qué despacho es competente para conocerla.

 

29.   Para esta Sala la acción incoada por los ciudadanos corresponde inequívocamente a una acción de tutela, toda vez que: (i) se dirige expresamente a la protección de derechos fundamentales; (ii) no se solicita el cumplimiento de un acto administrativo o de una ley; (iii) se plantea la existencia de una vulneración actual, concreta y continuada de derechos constitucionales; y (iv) se invoca la protección de sujetos de especial protección constitucional, particularmente niños y adolescentes deportistas.

 

30.   En este caso, el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid se desprendió de su competencia al reformular con su interpretación la acción de tutela en una acción de cumplimiento. Sin embargo, la Corte Constitucional ha reiterado en múltiples pronunciamientos que no es pertinente ni admisible que un juez transforme las pretensiones del accionante o modifique el tipo de acción invocada. Por el contrario, lo que corresponde es que la autoridad judicial a la que le fue asignada la tutela la estudie y decida de fondo, bien sea en el sentido de declararla improcedente, negarla o concederla, según sea el caso, sin que pueda válidamente abstenerse de imprimirle el trámite respectivo. De ser así, se desconocería el carácter preferente y sumario que los artículos 1 y 15 del Decreto 2591 de 1991 le asignan al amparo.

 

31.   Por lo anterior, el debate sobre la competencia propuesto debe resolverse devolviendo el asunto al juzgado que se desprendió de su competencia al recalificar la acción de tutela impetrada, pretendiendo aplicarle al expediente las reglas propias de otro mecanismo de protección constitucional.

 

32.   En consecuencia, la Corte Constitucional: (i) dejará sin efectos la decisión por la cual el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid decidió abstenerse de conocer la acción de tutela; (ii) remitirá el expediente a esa autoridad para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar; y (iii) advertirá al Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid que, en futuros casos, no transforme las solicitudes radicadas conforme a su criterio.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DEJAR SIN EFECTOS el auto del 22 de julio de 2025 proferido por el Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid, con ocasión de la acción de tutela interpuesta por el grupo de deportistas de tiro con arco de Madrid - Cundinamarca y sus familiares contra la Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos, la Secretaría de Educación y el Municipio de Madrid (Cundinamarca).

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente ICC-5175 al Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar dentro del expediente de tutela referenciado.

 

TERCERO. ADVERTIR al Juzgado 001 Civil Municipal de Madrid que, en futuros casos, no transforme o adecúe la demanda de tutela bajo la consideración de que los derechos invocados no son fundamentales sino colectivos.

 

CUARTO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR la decisión adoptada en esta providencia a la parte accionante y al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Facatativá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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